Esta segunda opinión sigue la línea iniciada en 2025, centrada en los riesgos macroeconómicos, los riesgos ambientales, las acciones legales contra el Estado y el Fondo de Contingencia como elemento de mitigación.

La Airef apostó en esta ocasión por abordar factores que van más allá de las cuestiones fiscales habituales y que pueden “acabar materializándose y suponiendo un menoscabo para las cuentas públicas”, como señalaron fuentes del organismo.

La Airef recomendó la elaboración de un informe global de riesgos fiscales que identifique los principales riesgos, asigne probabilidades de materialización, cuantifique su impacto e incorpore una estrategia de mitigación.

Además, el organismo considera que debería tenerse en cuenta en los instrumentos de planificación presupuestaria, como el Plan Fiscal y Estructural a Medio Plazo (Pfemp), sus actualizaciones, los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y el Plan Presupuestario.

GARANTÍAS PÚBLICAS

La opinión publicada este miércoles incluye las garantías públicas, los compromisos legales vinculantes que asumen las Administraciones Públicas para hacer frente al servicio de una deuda en nombre del beneficiario.

Las garantías públicas son un permiso legal y vinculante y, en general, no suponen un desembolso inicial para las Administraciones. Si bien no tienen un impacto presupuestario inmediato, pueden afectar al déficit y a la deuda si llegan a ejecutarse.

La Airef explicó que existen garantías ‘one-off’ o extraordinarias y las estandarizadas. Las primeras se conceden caso por caso y por importes muy elevados, y esto dificulta la medición del riesgo y el coste fiscal ‘ex ante’. En cuanto a las estandarizadas, se trata de riesgos genéricos y con montantes pequeños, pero en conjunto pueden abarcar montantes muy elevados. El resultado es que sí se puede hacer una estimación ‘ex ante’ para las administraciones públicas y hacer una dotación inicial ante posibles pérdidas.

El organismo precisó que la principal administración que entrega garantías es el Estado y, en concreto, el Instituto de Crédito Oficial (ICO), que actúa como Agencia Financiera del Estado. Por esta razón, la Airef se ha centrado en su estudio en la Administración Central a la hora de abordar las garantías.

En menor medida, también conceden avales las comunidades autónomas y las corporaciones locales, y los mecanismos de asistencia financiera de la UE (UE).

En su análisis de las garantías, el organismo encontró que se han utilizado de forma intensiva en episodios de crisis, como la crisis financiera de 2008 o la pandemia. Durante el coronavirus, los programas de avales elevaron el 'stock' de garantías al 16% del PIB, si bien se había reducido al 6% del PIB en 2025.

Para la Airef, las garantías constituyen un pasivo contingente relevante cuya evolución debe contar con un seguimiento continuo. Para ello, la propuesta del organismo pasa por proponer al Banco de España la publicación de un análisis desagregado para mejorar la trazabilidad y comparabilidad entre las distintas fuentes de información existentes, que incluyen las del Banco de España, la Cuenta General del Estado y Eurostat.

EMPRESAS PÚBLICAS

Esta segunda opinión sobre riesgos fiscales incluye como novedad un análisis de las empresas públicas desde la perspectiva del riesgo de reclasificación sectorial. La Airef analizó más de 1.600 entidades, entre empresas públicas, entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles, con un pasivo conjunto equivalente al 9% del PIB en 2024.

En número de entidades, las corporaciones locales concentran más del 72% del total, aunque representan solo el 7% del pasivo. En cambio, el sector central agrupa el 8% de las entidades públicas, pero concentra el 85% del pasivo.

Respecto a la contabilidad nacional, lo que determina si se incluye como empresa pública o privada es si realizan una actividad de mercado o de no mercado, en función del sistema europeo de cuentas.

La Airef advirtió de que el riesgo está en que una entidad pública empresarial pase de ser considerada del sector público y al privado, algo que ocurre “con bastante frecuencia”, como señalaron fuentes del organismo. Así, en los últimos 15 años, se reclasificaron 579 entidades. Esto implica que el 60% de las empresas de las administraciones públicas antes fueron sociedades financieras no públicas.

Las reclasificaciones generaron un impacto promedio reducido en la deuda pública de 500 millones de euros anuales, excluyendo el impacto singular de la Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria (Sareb). La Airef propuso que la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) o el Comité Técnico de Cuentas Nacionales hagan públicos los motivos de las reclasificaciones cuando se produzcan y que las administraciones públicas identifiquen de forma proactiva las entidades con mayor riesgo de reclasificación.

No obstante, fuentes de la Airef precisaron que no todo el pasivo de estas empresas se convierte en deuda pública, sino que una parte pasa a consolidarse dentro de la deuda.

OTROS RIESGOS

Esta segunda opinión siguió profundizando en riesgos ya analizados en la primera, como los riesgos macroeconómicos. En esta ocasión, profundiza en el análisis de la materialización histórica de perturbaciones y en su impacto potencial sobre las cuentas públicas, y utilizó para ello la herramienta MEGAIReF.

El análisis mostró que los shocks macroeconómicos de los últimos años han sido relevantes para explicar la evolución del PIB per cápita y que su impacto puede trasladarse a las variables fiscales.

Para contabilizarlos, la Airef consideró necesario que la planificación fiscal incorpore análisis de sensibilidad y escenarios que permitan evaluar las posibles desviaciones de las previsiones centrales. El organismo propuso incorporar análisis de errores de previsión y cuantificar los riesgos macroeconómicos que subyacen a las previsiones macroeconómicas y fiscales con análisis de sensibilidad y proyecciones estocásticas.

La Airef profundizó en esta opinión su análisis de los riesgos ambientales asociados a desastres naturales. Estos riesgos generan costes fiscales imprevistos, sobre todo a través de la reparación de daños y las medidas de apoyo a los damnificados.

El organismo puntualizó que la materialización de riesgos ambientales en España es frecuente por sequías, incendios forestales, inundaciones y fenómenos meteorológicos, mientras que los riesgos geofísicos o biológicos son menos frecuentes.

El coste fiscal de los riesgos medioambientales resulta significativo. Entre 2005 y 2025, el coste de los eventos y desastres analizados ascendió a 65.085 millones de euros entre 2005 y 2025, a precios de 2023. La Airef puntualizó que esta cifra incluye el gasto destinado a obras de emergencia y ayudas a damnificados (16.500 millones), las indemnizaciones del Consorcio de Compensación de Seguros (CCS) por riesgos hidrológicos, meteorológicos y geofísicos (12.800 millones de euros a precios constantes de 2023) y otros costes de respuesta, como los asociados a la pandemia de coronavirus, con un coste superior a 35.000 millones.

En particular, el impacto de la dana de Valencia de octubre de 2024 habría supuesto más de 8.000 millones de euros en aplicaciones del Fondo de Contingencia y otras medidas, además de unos 4.200 millones en indemnizaciones del CCS.

Para mejorar el análisis de estos riesgos, la Airef planteó mejorar las fuentes de información sobre desastres naturales, hacer explícito su coste fiscal en los presupuestos, crear una base de datos del coste fiscal de los desastres naturales y elaborar estrategias públicas de gestión de estos riesgos tanto en la Administración Central como en las comunidades autónomas.

Fuentes de la Airef también avisaron de que estos fenómenos extremos cada vez se van a producir de forma más frecuente y más intensa, y agregaron que se está trabajando en el ámbito europeo para que exista un fondo común para atender emergencias.

ACCIONES LEGALES

La Airef actualizó en este análisis los riesgos derivados de acciones legales contra el Estado incorporando las sentencias judiciales correspondientes a 2024 y 2025. Entre esos años, el impacto conjunto sobre el déficit público superó a 14.400 millones de euros. En concreto, el efecto ascendió a más de 11.200 millones en 2024, el 0,7% del PIB, y a 3.100 millones en 2025, el 0,2% del PIB.

La mayor parte de este impacto se concentró en la Administración Central, aunque también afectó a los Fondos de la Seguridad Social y a las Corporaciones Locales. Desde una perspectiva histórica, el gasto de la Administración central en sentencias ascendió a 19.407 millones durante el periodo 2014-2025, lo que equivale a un gasto medio anual de 1.617 millones.

La Airef señaló que la información disponible sobre estos pasivos contingentes sigue siendo limitada, incluso cuando ya se han materializado y generan un impacto cierto en las finanzas públicas. Para el organismo, la solución pasa por reforzar la recopilación, actualización y transparencia de la información relativa a los procedimientos judiciales con posible impacto fiscal.

FONDO DE CONTINGENCIA

La Airef situó el Fondo de Contingencia como principal instrumento de mitigación de gastos imprevistos. Desde 2024, este instrumento coexiste con el Fondo de Contingencia específico para la dana.

El Fondo de Contingencia ordinario continúa destinando una parte significativa de sus recursos a financiar gasto no imprevisto. En el periodo 2012-2025, solo un 23% fue para catástrofes naturales y sentencias, considerados imprevisibles por la Airef. Por el contrario, un 46% fue para operaciones de mantenimiento de la paz, con una asignación del 0,7% para fines sociales. Estos gastos son previsibles y recurren al Fondo de Contingencia como consecuencia de la infradotación de los créditos iniciales y por modificaciones reiteradas del crédito.

Para la Airef, esta sobreutilización refleja los problemas de “funcionar tres años seguidos con los mismos presupuestos”, lo que hace que el grueso del fondo se siga destinando a gastos previsibles.

En promedio, estas categorías comprometen cerca de la mitad del importe asignado en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y limitan la capacidad del Fondo para atender gastos de naturaleza no discrecional e imprevista. En 2025, el gasto no imprevisible representó algo más del 71% del total del Fondo.

Por su parte, el Fondo de Contingencia de la dana mejoró la flexibilidad y el control presupuestario, aunque persisten limitaciones para medir su impacto en términos de déficit. Para 2024 y 2025, las ayudas a damnificados y las actuaciones de reparación y asistencia a las zonas afectadas ascienden a 5.516 millones de euros aprobados mediante distintos Acuerdos del Consejo de Ministros.

La Airef insistió en restringir el uso del Fondo de Contingencia para gastos recurrentes y preservar su función principal: atender gastos imprevistos y no discrecionales.